Ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro tempore della Provincia, Dr. Luis Durnwalder,
rappresentata e difesa, in virtu' di procura speciale dd. 19
settembre 2011, rep. 23190 (all. 1), rogata dal segretario generale
della giunta provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano, dott.
Hermann Berger, nonche' in virtu' di deliberazione di G.P. di
autorizzazione a stare in giudizio n. 1395 del 19 settembre 2011
(all. 2), dagli avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz, e
con questi elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in
Roma, Via di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato;
Nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 29, comma
1, lit. k), nella parte in cui si riferisce alle Province Autonome di
Trento e Bolzano, e 37 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro, organismi a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 172 del 26 luglio 2011, per violazione degli articoli
8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670); del Titolo VI dello Statuto
speciale, ed in particolare degli articoli 79, 80, 81 e 83; degli
articoli 104 e 107 dello Statuto speciale; del decreto legislativo 16
marzo 1992, n. 266, in particolare dell'articolo 2; del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268, in particolare dell'articolo 16;
del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526,
in particolare dell'articolo 8; nonche' del principio di leale
collaborazione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 172 del 26 luglio 2011, e' stato
pubblicato il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42».
Con tale decreto legislativo il Governo ha provveduto a definire
i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
autonomie territoriali e dei loro enti ed organismi strumentali.
In merito all'adeguamento di tali principi fondamentali agli
ordinamenti delle autonomie speciali, l'art. 37 del decreto
legislativo in parola, recante «Disposizioni concernenti le Regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano»,
dispone: «La decorrenza e le modalita' di applicazione delle
disposizioni di cui al presente decreto legislativo nei confronti
delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e di Bolzano, nonche' nei confronti degli enti locali ubicati nelle
medesime Regioni speciali e province autonome, sono stabilite, in
conformita' con i relativi statuti, con le procedure previste
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42. Qualora entro sei
mesi dall'entrata in vigore dei decreti legislativi di cui
all'articolo 36, comma 5, non risultino concluse le procedure di cui
al primo periodo, sino al completamento delle procedure medesime, le
disposizioni di cui al presente decreto e ai decreti legislativi di
cui all'articolo 36, comma 5, trovano immediata e diretta
applicazione nelle Regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano».
Con quest'ultima disposizione il Governo tenta di introdurre un
meccanismo sostitutivo di applicazione immediata e diretta delle
disposizioni statali in una materia caratterizzata dalla preventiva
intesa tra Stato e Province Autonome (art. 104 e 107 Statuto
speciale).
Non solo. Con l'art. 29, comma 1, lit. k), recante «Principi di
valutazione specifici del settore sanitario», il Governo, in
violazione degli accordi presi nella Conferenza Stato - Regioni del
10 febbraio 2011 e del principio pattizio di cui sopra, ha disposto,
inoltre, l'applicabilita' di singole lettere di tale disposizione
anche alle Province Autonome di Trento e Bolzano: «Al fine di
soddisfare il principio generale di chiarezza e di rappresentazione
veritiera e corretta, nonche' di garantire l'omogeneita', la
confrontabilita' ed il consolidamento dei bilanci dei servizi
sanitari regionali, sono individuate le modalita' di
rappresentazione, da parte degli enti di cui all'articolo 19, comma
2, lettera c) e lettera b), punto i), ove ricorrano le condizioni ivi
previste, delle seguenti fattispecie: .... k) alle disposizioni
recate dalle lettere h), i) e j), qualora le singole regioni non
esercitino la scelta di gestire direttamente presso la regione o la
provincia autonoma una quota del finanziamento del proprio servizio
sanitario, provvedono le singole aziende di cui all'articolo 19,
comma 2, lettera c), per quanto di loro competenza, sulla base delle
assegnazioni del finanziamento del servizio sanitario regionale
effettuate dalla regione in loro favore a seguito di atto formale di
individuazione del fabbisogno sanitario regionale standard e delle
relative fonti di finanziamento. In tutti i casi va garantita la
corrispondenza fra il finanziamento complessivo del servizio
sanitario regionale e la somma dei finanziamenti registrati dalle
aziende di cui all'articolo 19, comma 2, lettera c)».
Con il presente ricorso la Provincia Autonoma di Bolzano solleva
questione di legittimita' costituzionale delle sopra citate
disposizioni statali, per i seguenti motivi di
Diritto
Violazione degli articoli 8, n. 1, 9, n. 10, e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (D.P.R. 30 agosto 1972, n. 670);
del Titolo VI dello Statuto speciale, ed in particolare degli
articoli 79, 80, 81 e 83; degli articoli 104 e 107 dello Statuto
speciale; del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in
particolare dell'articolo 2; del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 268, in particolare dell'articolo 16; del decreto del Presidente
della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, in particolare
dell'articolo 8; nonche' del principio di leale collaborazione.
1. In data 26 luglio 2011 e' stato pubblicato nella G.U. della
Repubblica n. 172 il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
recante «disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42».
Il Governo ha provveduto ad auto-qualificare le singole
disposizioni di tale decreto legislativo quali «principi fondamentali
del coordinamento della finanza pubblica», ai sensi dell'articolo
117, comma 3, della Costituzione, sia nei confronti degli enti
autonomi territoriali, sia nei confronti degli enti del settore
sanitario (cfr. articolo 1, comma 1 ed articolo 19, comma 1 del
decreto legislativo in oggetto), intendendo con cio' determinare
l'applicazione diretta delle disposizioni in parola agli enti
indicati.
Secondo il Governo tali disposizioni sono, altresi',
dichiaratamente finalizzate alla tutela dell'unita' economica della
Repubblica ai sensi dell'articolo 120, secondo comma, della
Costituzione, che legittima l'intervento statale nell'esercizio del
potere sostitutivo quando lo richieda la «tutela dell'unita'
economica» (cfr. articolo 1, comma 1 ed articolo 19, comma 1 del
decreto legislativo in parola).
Inoltre, con specifico riferimento alle Autonomie territoriali
(Regioni, enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267), il decreto legislativo impugnato qualifica le disposizioni
statali come «principi in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio», facendo leva sulla competenza
concorrente in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici di cui
al citato articolo 117, terzo comma, della Costituzione (cfr.
articolo 1, comma 3 del decreto legislativo in parola).
2. Per quanto attiene il rapporto con gli ordinamenti delle
Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e di
Bolzano, l'articolo 37 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118, qui impugnato, introduce due «fasi» per l'allineamento dei
relativi sistemi normativi.
Infatti, l'art. 37, comma 1, dispone che nei confronti delle
Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome di Trento e di
Bolzano, nonche' nei confronti degli enti locali ubicati nelle
medesime, la decorrenza e le modalita' di applicazione delle
disposizioni di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118,
sono stabilite in conformita' con i relativi Statuti speciali e con
le procedure previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n.
42, e cioe' attraverso lo strumento paritetico delle norme di
attuazione e con le procedure rafforzate previste dagli Statuti per
la loro emanazione (art. 107 dello Statuto speciale).
Il secondo comma dell'art. 37 sancisce, tuttavia, che, qualora
entro sei mesi dall'entrata in vigore dei decreti legislativi
attuativi della legge sul federalismo fiscale (di cui all'articolo
36, comma 5, che richiama i decreti legislativi di cui all'articolo
2, comma 7 della citata legge n. 42 del 2009) non risultino concluse
le procedure previste dagli Statuti speciali e sino al completamento
delle procedure medesime, le disposizioni di cui al decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e ai decreti legislativi attuativi
della legge sul federalismo fiscale richiamati nell'articolo 36,
comma 5 del medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011, trovano
immediata e diretta applicazione nelle Regioni a Statuto speciale e
nelle Province Autonome di Trento e di Bolzano.
Quest'ultima disposizione si pone in netto contrasto con tutta
una serie di norme statutarie e di attuazione statutaria.
2.1 Sul punto si deve constatare, in primo luogo, come il
Governo, introducendo la possibilita' di una imposizione unilaterale,
immediata e diretta, delle proprie norme fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica in una materia contrassegnata
dalla necessita' di una preventiva intesa con le Province Autonome di
Trento e di Bolzano, si sia reso autore di una evidente violazione
del principio pattizio e di leale collaborazione. Infatti, la legge
delega del 5 maggio 2009, n. 42, in forza della quale il Governo ha
emanato il decreto legislativo in esame, sancisce all'art. 1, comma
2, recante «ambito di intervento», che alle Regioni a Statuto
speciale ed alle Province Autonome di Trento e di Bolzano si
applicano, in conformita' con gli Statuti, esclusivamente le
disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27 della legge stessa. Si
noti che anche codesta ecc.ma Corte costituzionale, nella sentenza n.
201 del 2010, ha espressamente riconosciuto che la «clausola di
esclusione», contenuta nell'articolo 1, comma 2 della legge n. 42 del
2009, stabilisce univocamente che gli unici principi della delega sul
federalismo fiscale applicabili alle Regioni a Statuto speciale ed
alle Province autonome sono quelli contenuti negli articoli 15, 22 e
27 della medesima legge delega.
Il citato articolo 27 demanda, per le Autonomie speciali, il
coordinamento della finanza pubblica a specifiche norme di attuazione
statutaria (cfr. art. 107 dello Statuto speciale del Trentino-Alto
Adige). Nello stesso tempo la disposizione in parola non fa alcun
cenno in merito alla possibilita' di una imposizione unilaterale,
immediata e diretta, dei presunti principi fondamentali del Governo
(si ricorda che la qualificazione operata dal organo legiferante non
e' in se' vincolante qualora le norme, nella sostanza, non rivestano
il carattere dichiarato; cfr. sentenza n. 482 del 1995, n. 354 del
1994 e precedenti ivi richiamate).
Si aggiunga che lo strumento delle norme di attuazione e' in
primis il meccanismo statutariamente vincolante ed, inoltre, il
meccanismo piu' adatto e sensato per procedere ad un coordinamento
efficace delle varie competenze e discipline coinvolte
dall'intervento statale.
Infatti, nello specifico sono interessate anche le potesta'
legislative ed amministrative provinciali in materia di ordinamento
degli uffici e del personale (articolo 8, n. 1) e l'autonomia
finanziaria riconosciuta dal titolo VI dello Statuto speciale. Per
gli aspetti sostanziali rilevano, altresi', la competenza concorrente
in materia di finanza locale (articoli 80 e 81) in relazione alla
contabilita' degli enti locali, e quella in materia di igiene e
sanita' (articolo 9, n. 10), con il finanziamento integrale del
settore sanitario a carico del bilancio provinciale, per quanto
attiene gli enti sanitari (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 341
del 2009).
Sul punto si precisa, in particolare, che le presunte
disposizioni «fondamentali» di cui al decreto legislativo in esame
incidono, in forma rilevante (si veda l'art. 29), direttamente sul
Titolo VI dello Statuto speciale intitolato «Finanza delle Regione e
delle Province».
Secondo l'art. 104 dello Statuto speciale le norme del Titolo VI
possono essere modificate solo con legge ordinaria dello Stato su
concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della Regione o delle due Province (si veda sul punto
anche il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, che nell'art. 1 fa espresso
richiamo all'art. 104 dello Statuto speciale per le modifiche al
Titolo VI dello Statuto stesso, nonche' le sentenze Corte cost. n.
133 del 2010, n. 341 del 2009, n. 334 del 2009 e n. 356 del 1992).
Si ricorda che il Titolo VI dello Statuto speciale e' gia' stato
recentemente oggetto di modifica, nelle forme pattizie di cui
all'art. 104 dello Statuto speciale (cfr. art. 2, commi da 106 a 125
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 - legge finanziaria 2010),
essendo intervenuto un accordo tra lo Stato e le Province autonome di
Trento e Bolzano in merito al concorso finanziario delle Province
autonome stesse agli obiettivi di finanza pubblica nazionale, nonche'
al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarieta',
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale (accordo che manca, invece, per le altre Regioni a
Statuto speciale).
La previsione di una disciplina statale immediatamente e
direttamente applicabile in via sussidiaria all'approvazione della
normativa di attuazione statutaria si pone, quindi, in palese
contrasto con gli articoli 104 e 107 dello Statuto speciale e con il
principio di leale collaborazione tra Stato e Province Autonome, in
quanto comporta la possibilita' di una modificazione unilaterale
dell'ordinamento provinciale da parte dello Stato.
2.2 Ma vi e' di piu'.
Lo Statuto speciale e' chiaro nello stabilire che spetta alle
Province autonome (e non al Governo) di procedere all'adeguamento dei
propri ordinamenti alla legislazione statale in materia di bilancio e
contabilita' pubblica.
Infatti, l'articolo 83 (come appunto modificato dalla legge 23
dicembre 2009, n. 191, varata ai sensi dell'art. 104 dello Statuto
speciale) prevede che sono la Regione e le Province autonome ad
adeguare la propria normativa alla legislazione dello Stato in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
Sul punto si aggiunge che anche nella normativa di attuazione
statutaria la potesta' di emanare norme in materia di bilanci, di
rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti delle
medesime e degli enti da esse dipendenti e' attribuita alle Province
autonome (cfr. articolo 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
268 recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale»).
Nell'ordinamento provinciale la relativa materia e' disciplinata
dalla legge provinciale 29 gennaio 2002, n. 1, recante «Norme in
materia di bilancio e di contabilita' della Provincia Autonoma di
Bolzano».
2.3 Non solo.
Nelle Province autonome di Trento e di Bolzano il rapporto tra
fonti normative statali e provinciali e' gia' regolato da una
apposita norma di attuazione (decreto legislativo 18 marzo 1992, n.
266) la cui vigenza non puo' venire meno in virtu' di un decreto
legislativo del Governo (Corte cost., sent. n. 145/2005, n. 302/2003,
n. 412/2001 e n. 356/1994).
Infatti, nelle materie di competenza provinciale, l'articolo 2
del decreto legislativo 18 marzo 1992, n. 266, recante «Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento», non prevede a carico delle Province autonome di
Trento e Bolzano l'applicazione diretta delle fonti statali, ma
semplicemente un onere di adeguamento della propria legislazione, nel
termine di sei mesi dalla pubblicazione o nel piu' ampio termine
stabilito, alle norme statali costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 e 5 dello Statuto speciale e pertanto, nelle materie di
competenza esclusiva, alle disposizioni qualificabili come norme
fondamentali delle riforme economiche e sociali, e nelle materie di
competenza concorrente alle disposizioni che fossero realmente
principi fondamentali.
Nelle more dell'adeguamento, la normativa di attuazione
statutaria dispone l'applicazione delle norme provinciali
preesistenti e vigenti.
2.4 Per quanto attiene, infine, il potere sostitutivo statale,
per le competenze aventi fondamento statutario, la normativa di
attuazione statutaria definisce chiaramente i casi e le modalita' di
esercizio di tale potere nell'articolo 8 del D.P.R. 19 novembre 1987,
n. 526, recante «Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle
province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616».
Secondo l'art. 8, infatti, il Governo, solamente «in caso di
accertata inattivita' degli organi regionali e provinciali» che
«comporti inadempimento agli obblighi comunitari», puo' prescrivere
«con deliberazione del Consiglio dei Ministri, su parere della
commissione parlamentare per le questioni regionali e sentita la
regione o la provincia interessata un congruo termine per
provvedere».
Solo «qualora l'inattivita' degli organi regionali o provinciali
perduri dopo la scadenza di tale termine, il Consiglio dei Ministri
puo' adottare i provvedimenti necessari in sostituzione dei predetti
organi».
L'art. 8 del D.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, regola, quindi, in
maniera precisa i casi e le modalita' di esercizio del potere
sostitutivo con una disciplina del tutto diversa rispetto a quella
introdotta dal Governo nell'art. 37 dell'impugnato decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
3. Per quanto riguarda, invece, l'art. 29 comma 1, lit. k),
dell'impugnato decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
«Principi di valutazione specifici del settore sanitario», occorre
constatare che, contrariamente a quanto risulta dallo schema di
decreto legislativo approvato dal Consiglio dei Ministri in esame
preliminare nella seduta del 22 dicembre 2010 e proposto per l'intesa
in Conferenza Stato - Regioni, nella norma definitiva e' rimasto un
riferimento diretto alla «Provincia autonoma».
Tale riferimento appare incoerente con l'eliminazione di tutti i
preesistenti riferimenti alle Province autonome contenuti nella
medesima disposizione (articolo 29 dell'impugnato decreto
legislativo), effettuata in accoglimento delle proposte di
emendamento presentate dalle Province autonome di Trento e di Bolzano
e con la disposizione di raccordo contenuta nel predetto articolo 37,
primo periodo, che demanda alla normativa di attuazione statutaria
l'applicazione della disciplina statale, contenuta nell'impugnato
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
Nell'esprimere l'intesa del 10 febbraio 2011 nella Conferenza
Stato - Regioni, le Autonomie speciali insistevano per la
soppressione del predetto riferimento.
Pertanto, la lettera k) del comma 1 dell'articolo 29
dell'impugnato decreto legislativo, nella parte in cui si riferisce
direttamente alle Province Autonome, si pone in netto contrasto con
il principio pattizio e di leale collaborazione, nonche' con gli
ambiti di competenza statutaria gia' sopra ricordati ed ampiamente
illustrati, ai quali si rinvia, per non incorrere in inutili
ripetizioni.